Kunnan rahoitusriskit kuuluvat päättäjille – ei vain viranhaltijoille

Kuntalaissa valtuuston tehtäviin on lisätty rahoitustoiminnan perusteista päättäminen

Valtuuston tulisi rahoitustoiminnan perusteista koskevassa päätöksessä ottaa kanta esimerkiksi siihen, minkä tyyppistä rahoitusta kunta käyttää, millaisia rahoitus- ja johdannaisinstrumentteja voidaan hyödyntää ja minkälaiset riskit voivat olla hyväksyttäviä. Kunnan varallisuuden hoidon ja rahoitus- ja sijoitustoiminnan tulisi perustua kuntastrategiaan ja palvella sen tavoitteiden toteutumista.

Kuntapäättäjän näkökulmasta rahoituspolitiikasta ja riskienhallinnan valtuuksista päätettäessä keskeinen kysymys ei ole ainoastaan mitä riskejä voidaan ottaa, vaan kuka saa ottaa niitä, missä rajoissa ja millä valvonnalla. Monissa kuntien johdannais- ja rahoitustapauksissa ongelmat ovat liittyneet juuri epäselviin valtuuksiin, heikkoon raportointiin tai liian väljästi määriteltyihin tai puuttuviin riskirajoihin.

Johdannainenkaan ei ole ongelma, jos sen ehdot ja käyttötarkoitus ymmärretään

Johdannaiset eivät lähtökohtaisesti ole huonoja tai vaarallisia instrumentteja. Kunnat voivat käyttää niitä korko- ja rahoitusriskien hallintaan aivan kuten yrityksetkin.

Rahoitusriskien hallinnan ongelmat syntyvät silloin, kun:

• riskiä ei ole tunnistettu tai selkeästi määritelty,
• suojaus ei vastaa suojattavaa riskiä tai suojauksessa on erityisehtoja,
• päätöksentekijät eivät ymmärrä instrumentin toimintaa ja sen arvonmuutoksia,
• raportointi ei anna riittävää kuvaa todellisista riskeistä.

Kunnissa on vuosien aikana tehty johdannaissopimuksia, joiden markkina-arvojen merkittävää heiluntaa ei ole osattu arvioida tai niissä on erityisehtoja, joita ei täysin ole ymmärretty. Tällöin keskustelu siirtyy väistämättä kohti päätöksentekoa: miten tällainen riski pääsi syntymään ja kuka siitä vastaa?

Kirjanpito ei poista taloudellista todellisuutta

Kuntien johdannaissopimuksiin liittyy myös kirjanpidollinen näkökulma. Kirjanpitolautakunnan hyvinvointialue- ja kuntajaoston lausunnoissa on korostettu, että johdannaisten käsittelyssä olennaista on arvioida, täyttävätkö sopimukset aidon suojausinstrumentin tunnusmerkit.

Erityisen merkittävä havainto on se, ettei sopimuksen nimeäminen suojaavaksi automaattisesti tee siitä suojaavaa myös kirjanpidollisesti. Jos suojaavuuden perustelut tai dokumentointi puuttuvat, sopimuksen taloudelliset vaikutukset voivat nousta esiin tavalla, joka haastaa tilinpäätösinformaation.

Johdannaisten markkina-arvojen vaihtelu ei välttämättä näy täysimääräisesti tuloslaskelmassa, mutta se ei muuta sopimusten taloudellista merkitystä. Kunnan todellinen vastuu säilyy riippumatta siitä, missä muodossa vaikutukset esitetään tilinpäätöksessä.

Mitä tästä voidaan oppia?

Kuntien rahoitustransaktioista käyty keskustelu tarjoaa kolme tärkeää oppia:

• Rahoitusstrategia tulee olla selkeästi määritelty ennen rahoitussopimusten tai riskienhallinnan transaktioiden tekemistä
• Monimutkaisia rahoitusinstrumentteja ei tule käyttää ilman suojattavan riskin ymmärrystä. Myös instrumentin mahdolliset tulevat arvonmuutokset tulee ymmärtää.
• Suojausstrategioiden dokumentoinnin on oltava kattavaa ja läpinäkyvää.
• Taloudellisen riskin arviointi on tärkeämpää kuin sen kirjanpidollinen esitystapa.

Kuntalaki antaa valtuustolle keskeisen vastuun

Kuntalain mukaan valtuusto päättää muun muassa:

• varallisuuden hoidon ja sijoitustoiminnan perusteista,
• kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista,
• takaussitoumusten yleisistä linjauksista,
• hallintosäännöstä, jossa toimivallat määritellään.

Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että valtuusto ei voi jättää rahoitusriskien hallintaa kokonaan viranhaltijoiden arvioitavaksi.

Valtuuston tehtävänä on määritellä: 

• mitä riskejä voidaan ottaa,
• mitä instrumentteja voidaan käyttää,
• millaisia valtuuksia eri toimijoilla on,
• miten riskeistä raportoidaan.

Toisin sanoen valtuusto ei hallinnoi rahoitusriskejä, mutta sen on määriteltävä pelisäännöt, joiden puitteissa riskejä hallinnoidaan.

Jokaisen kuntapäättäjän tulisi esittää itselleen seuraavat kysymykset

Ennen rahoituspolitiikan tai riskienhallinnan periaatteiden hyväksymistä jokaisen valtuutetun olisi hyvä saada selkeät vastaukset ainakin seuraaviin kysymyksiin:

1. Mitä rahoitusriskejä kunnalla on ja mikä on kunnan rahoitusstrategia?
2. Minkälaisia rahoitusinstrumentteja kunnassa voidaan käyttää?
3. Kuka saa tehdä sopimuksia ja millä euromääräisillä valtuuksilla?
4. Ymmärtävätkö päättäjät instrumentin toiminnan ilman pankin tai ulkopuolisen neuvonantajan apua?
5. Mikä on sopimuksen nykyinen markkina-arvo sekä mahdolliset skenaariot eri markkinatilanteissa?
6. Miten riskistä raportoidaan valtuustolle koko sopimuskauden ajan?

Jos näihin kysymyksiin ei saada selviä vastauksia, riskienhallinnan perusteet eivät todennäköisesti vielä suojaa riittävästi kuntalaisten varoja.

Vastuu on jaettu – mutta sitä ei voi delegoida

Kuntien johdannaiskeskusteluissa törmää usein ajatukseen, että vastuu kuuluu sille henkilölle, joka on allekirjoittanut sopimuksen. Todellisuudessa asia ei ole näin yksinkertainen. Varallisuuden hoidon sekä sijoitus- ja rahoitustoiminnan tulee perustua kuntastrategiaan ja palvella sen tavoitteiden toteutumista. Käytännön toimivalta varallisuuden hoidossa sekä rahoitus- ja sijoitustoiminnassa on edelleen mahdollista ja perusteltua siirtää muille kunnan viranomaisille, mutta vastuuta ei voi delegoida.

Vastuu jakautuu eri toimijoiden kesken:

Valtuusto 

• määrittää riskinoton periaatteet,
• hyväksyy riskienhallinnan perusteet,
• päättää toimivaltuuksista.

Kunnanhallitus 

• vastaa riskienhallinnan järjestämisestä,
• valvoo rahoitusstrategian noudattamista.

Viranhaltijat 

• valmistelevat päätökset,
• toteuttavat rahoitusjärjestelyt,
• raportoivat riskeistä.

Tarkastuslautakunta ja tilintarkastaja 

arvioivat jälkikäteen, onko toimittu säädösten, päätösten ja hyvän hallintotavan mukaisesti.
Tehtäviä voidaan delegoida, mutta vastuuta ei. Rahoituspäätösten valmistelu ja toteutus voidaan antaa viranhaltijoille, mutta vastuu riskienhallinnan perusteista, valvonnasta ja toimivallan asianmukaisesta käytöstä säilyy aina valtuustolla ja kunnanhallituksella.

Kriittinen kysymys ei yleensä ole yksittäinen rahoitussopimus tai -transaktio

Kun kuntien rahoitusjärjestelyjä tarkastellaan jälkikäteen, huomio kiinnittyy usein yksittäiseen laina- tai johdannaissopimukseen.

Todella tärkeät kysymykset ovat kuitenkin usein toisia:

• Oliko valtuusto määritellyt riskienhallinnan periaatteet riittävän tarkasti?
• Oliko kunnanhallitus ymmärtänyt saamansa riskiraportit?
• Oliko valvonta riittävää?
• Oliko viranhaltijoille annettu liian laajat valtuudet suhteessa valvontaan?

Jos näihin kysymyksiin ei löydy vakuuttavia vastauksia, kyse ei ole enää vain rahoitusriskistä. Kyse on hyvän hallinnon, sisäisen valvonnan ja vastuunjaon puutteista.

Myös julkishallinnossa riskienhallinta on joukkuepeli

Kuntien aikaisemmat epäonnistuneet rahoitusratkaisut tai johdannaiset tarjoavat tärkeän opetuksen tulevaisuutta varten. Riskienhallinnan onnistuminen ei riipu ensisijaisesti siitä, kuinka monimutkaisia instrumentteja käytetään, vaan siitä, kuinka selkeästi vastuut, valtuudet ja raportointi on määritelty.

Loppujen lopuksi kuntataloudessakaan tärkein riskienhallintainstrumentti ei ole rahoitustransaktio tai johdannainen, vaan toimiva hallinto eli selkeät roolit ja toimintavaltuudet. Ja kuntataloudessa riskienhallinnan tärkein periaate on sama kuin yrityksissä: ymmärrä täysin se, mitä olet allekirjoittamassa.

Tavoitteena on varmistaa, että kuntapäättäjät voivat tehdä päätöksiä ja kantaa valvontavastuunsa luotettavan tiedon pohjalta, yksin viranhaltijoille ei kohdisteta kohtuutonta vastuuta toimenpiteistä ja että kuntalaisten varoja suojataan tehokkaasti myös muuttuvassa rahoitusympäristössä.

Greenstep auttaa kuntia rakentamaan rahoituksen ja riskienhallinnan toimintamalleja, joissa vastuut, valtuudet, raportointi ja valvonta ovat tasapainossa. Tärkeintä on ymmärtää kokonaisvaltaisesti mille riskeille altistutaan toiminnassa ja miten riskienhallinnan toimenpiteet vaikuttavat tulokseen ja kassavirtaan pitkällä tähtäimellä.